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推进全域旅游发展需强化“多规合一”

2018-05-07 10:55:39  来源:中国旅游报  责任编辑:郑正华   我来说两句
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“多规合一”并非只有一个规划,而是强化“系统工程”理念,在制定区域规划时以国民经济和社会发展规划为依据,强化城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划的衔接

精心规划是科学发展的重要前提,规划的实施影响乃至于决定未来发展的效果。国务院办公厅日前印发的《关于促进全域旅游发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出,要加强规划工作,实施科学发展。要加强旅游规划统筹协调,完善旅游规划体系,这为旅游业发展指明了方向。

规划是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划,是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量,是未来整套行动的方案。规划是融合多要素、多人士看法的某一特定领域的发展愿景。

长期以来,旅游规划不到位、不科学、不落实等问题突出。一是具体旅游开发建设项目的规划,形成八股文格式的固定文本,似乎面面俱到却又流于形式,有些甚至由不懂旅游的规划设计机构编制,普遍缺失好的策划,市场分析不到位,项目特色不鲜明,盈利模式不清晰不充分,运营策略欠谋划,项目建成之后缺乏吸引力和盈利能力,进而导致经营不善、效益不佳,让投资者交了巨额学费。二是区域旅游发展规划,战略研究甚于规划布局,对城乡规划、土地规划、生态保护规划等研究不充分,结合不紧密,往往是地方旅游部门自弹自唱,对于区域旅游发展的指导性不高,空间布局上没有刚性,只能“墙上挂挂”,被动地跟着投资项目走,几年就重新修编一次。三是地方城乡总体规划和土地利用总体规划,普遍没有充分考虑旅游业发展的实际需求,城市公共设施规划主要考虑常住人口,没有全面考虑外来游客需求。在深入推进全域旅游发展、倡导优质旅游的关键时期,必须切实加强和改进规划工作,强化规划的引领功能。

客观审视我国规划管理体系,部门分割现象比较严重。虽然旅游法规定了旅游业发展必须编制规划,但依据城乡规划法编制的城乡发展的系列规划,依据土地管理法编制的土地利用规划,依据环境保护法编制的环境保护规划,还有交通规划等专项规划都由相应的职能部门编制与实施;虽然在规划管理办法中,有部门审查的程序来保障规划之间的衔接,但实施的协同性仍然很难达到浑然一体的境界。

从根本上来看,规划协同的源头在于编制环节,协同的关键是规划编制指导思想的统筹观树立。各职能部门分别编制规划,指导思想就局限于部门职能的范畴,往往突出部门职能的特殊性、重要性,实施中难免相互矛盾,难于形成合力。

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